陈瑞华 ：司法行政机关的职能定位
▍作者 陈瑞华（北京大学法学院教授）
▍摘录于 《东方法学》。转自微信公号北大全球高端法商人才计划。
摘要
司法行政体制改革被纳入整体司法改革的框架之中，这是不可避免的发展趋势。而在实质性第推进司法行政体制改革，首先需要对司法行政机关的职能作出准确的定位。不同于大陆法国家的大司法行政模式，也有别于英美法的司法行政兼理检察业务模式，我国司法行政机关属于一种宏观司法行政管理机关。公检法三机关掌管的诸多“专门性司法行政事务”，正逐渐向“宏观司法行政事务”转化。这些事务可以包括统一法律服务管理职能、生效裁判执行职能以及司法保障职能。未来，司法行政机关在行使上述职能的范围和方式方面，有望发生显著的变化。
主题词：宏观司法行政事务；专门性司法行政事务； 统一法律服务体系； 生效裁判执行职能；司法保障职能
一、问题的提出
自2014年新一轮司法体制改革启动以来，一系列司法改革措施相继得到推行。为实现司法“去地方化”和“去行政化”的改革目标，改革决策者推行了包括法院、检察院人财物交由省级统一管理、司法责任制、员额制在内的一系列改革措施。与此同时，为保证司法公正目标的实现，改革者还提出了审判权与执行权相分离、检察机关提起公益诉讼以及推动审判中心主义的改革方案。这些颇具新意的改革措施，是对我国司法体制的全方位变革，已经推动我国司法制度发生积极的变化。
然而，通过观察这一轮司法体制改革的推行效果，不难看出，变革最剧烈的领域主要局限在法院和检察机关“专门性司法行政事务”方面，而公检法三机关的法律关系并没有发生实质性的变化，那种三机关“分工负责、相互配合、相互制约”的体制也没有受到触动，那种“宏观层面的司法行政事务”领域更没有发生重大变化的迹象。结果，司法行政机关在这一轮改革中没有受到重视，甚至陷入被边缘化的境地。
尽管在司法改革的“顶层设计”中，司法行政体制改革有意无意地受到了无视和忽略，但在多年来有关司法改革的学术讨论中，司法行政体制改革一直受到法学界的高度重视，并被视为我国司法体制改革不可或缺的重要组成部分。法学界不断呼吁的一些改革措施，如将看守所从公安机关转交司法行政机关管理，建议统一的刑罚执行体制，民事和行政裁判执行权全面划归司法行政机关行使，等等，就都直接涉及司法行政体制的重大变革问题。在研究者看来，要对司法体制改革做出实质性的推动，要对公检法三机关的法律关系作出重新调整，就要对司法行政机关的职能做出重新定位，使那些被实践证明不便由公检法三机关加以管理的司法行政事务，全都转由司法行政机关加以管理。可以说，通过对司法行政职能做出重新调整，来推动公检法三机关法律关系的变革，研究者寄予了极大的期望。
笔者拟从全面推动司法体制改革的立场出发，对司法行政体制改革问题作出全面的考察。假如我们的讨论不仅仅局限于现有司法体制改革的“顶层设计”方案，而是着眼于下一轮司法体制改革的实质性推进问题，那么，司法行政体制改革迟早将会被纳入改革决策者的视野之中。笔者将对建国以来司法行政职能的演变情况做一简要回顾，以求对司法行政机关的职能定位做出理论上的梳理。在此基础上，笔者将从比较法的角度分析我国司法行政机关的独特职能定位，将其确定为宏观司法行政事务管理机关。然后，笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况，结合我国司法体制改革的宏观目标，来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。最后，在历史考察和理论分析的前提下，本文将对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。
二、司法行政职能的历史演变
作为我国行政机关体系的有机组成部分，司法行政机关是随着中华人民共和国的成立而建立起来的。但是，自建国初期以来，随着我国政治体制和司法体制的不断变革，司法行政机关的职能也在发生相应的调整。甚至在1959年之后的非常历史时期，司法行政职能受到政治上的否定，司法行政机关在我国政治体制中一度消失。直到1979年，随着我国政治常态的恢复和“社会主义民主和法制建设”的推进，司法行政机关的建制才被重新恢复。当然，从我国司法体制的发展历史来看，司法行政机关的取消只是20年间发生的历史事件。1979年恢复重建的司法行政机关一度又延续了建国初期的职能模式。但自1982年以后，司法行政机关的职能开始发生实质性的变化。根据司法行政职能的演变情况，我国司法行政机关大体经历了四个发展阶段，分别形成了四种制度模式：一是建国初期的“大司法行政模式”；二是1954年以后以及1979年后的“法院司法行政模式”；三是1982年以后的“小司法行政模式”；四是2001年以后的“司法行政职能适度扩张模式”。下面依次对此作出简要分析。
（一）建国初期的“大司法行政时期”
所谓“大司法行政”，是建国初期我国司法行政机关全面掌管法院、检察机关司法行政事务的一种职能模式。按照这一模式，司法行政机关除了负责制定司法行政政策，主持律师、公证、狱政、法制宣传等工作以外，还负责法院、检察机关的机构设置、人员编制、干部任命、司法经费、司法人员培训、办公设施建设、物质装备、财政保障等司法行政工作。由于司法行政机关对法院、检察机关的司法行政事务负有全面的管理职权，法院、检察机关要依赖于司法行政机关来维持其人财物的行政保障，因此，这种司法行政职能模式被称为“大司法行政模式”。
1949年，随着《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法员额的指示》、《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中央人民政府组织法》的颁布实施，政务院设置司法部，主持全国的司法行政管理工作。根据司法行政与司法审判的“分立制”，法院和检察署分别负责审判和检察业务工作，而法院、检察署的司法行政工作一律交由司法行政机关负责管理和实施。1949年12月20日被批准实施的《司法部试行组织条例》，确定了司法部15项职权，包括厘定司法行政政策；设置地方法院和检察机关；司法干部教育训练；司法干部登记、分配、任免事项；全国诉讼案件种类、数量及社会原因之统计事项；犯人改造羁押机关之设置与管理；司法经费之厘定；司法法令政策之宣传；律师登记与管理；公证管理，等等。这是新中国从法律上确立司法行政工作职权的开始，也是迄今为止我国确立“大司法行政模式”的标志。
在这一司法行政模式确立后不久，司法行政机关的职能又进行了一些调整。1950年12月，监狱、劳动改造队以及看守所被全部划出司法部，改由公安部领导。由此开始了刑罚执行机构和未决羁押机构由公安机关负责领导的历史。1951年7月，司法部建立中央政法干部学校，负责为法院、检察机关以及司法行政机关培训司法干部。由此开启了司法行政机关负责培训司法干部的历史。1951年9月，《最高人民检察署暂行组织条例》颁布实施，最高人民检察署设置人事处，掌管人事工作，处理各级检察署干部和编制问题。自此，检察机关开始自行管理自身的司法行政事务，司法行政机关对于检察机关的司法行政事务不再进行管理和控制。由此也意味着“大司法行政模式”受到一定程度的削弱，司法行政机关开始了管理法院司法行政事务的时代。
（二）1954年后以及1979年后的“法院司法行政时期”
1954年9月，随着新中国第一部宪法的颁布实施，第一届全国人大通过了《国务院组织法》和《法院组织法》。这些法律明确规定，“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”，并据此确定了司法部的职能范围，设置办公厅、普通法院司、专门法院司、人事司、宣传司、教育司、公正律师司、财务处、人民接待室。自此，司法行政机关开始了管理法院司法行政工作的历史时期。1955年11月，司法部新设置“法令编纂司”，负责司法行政有关的法律法令的起草工作。
1959年4月，第二届全国人大通过决议撤销司法部，各级地方司法行政机关也相继撤销。撤销的理由主要是“司法改革已基本完成，各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立必要”。自此，法院司法行政工作全部转归法院进行管理，建国以来实行的司法行政与司法审判“分立制”也告终止。
1979年，司法部重新设立之后，其职能大体也恢复到1954年后的“法院司法行政机关”状态。根据1979年7月通过的《法院组织法》，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理；各级法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关加以保障。与此同时，司法行政机关继续行使以下司法行政管理职能：一是管理和培训司法干部，包括法院、检察院和司法行政机关的司法干部；二是管理政法院校，培养各类司法专业人员；三是管理律师组织、公证机关的工作；四是组织开展法制宣传和法制教育活动；五是编纂行政法律和法令；六是领导人民调解委员会和基层政权司法助理员工作，等等。
从1982年5月开始，司法行政体制改革再次启动，司法部建议将法院司法行政工作转交法院自行管理，同时建议将行政法律法规编纂工作交由国务院办公厅法制局承担。同年6月，这两项改革相继完成，司法部将法院司法行政工作正式转交最高人民法院自行管理，行政法律法规编纂工作改由国务院法制局承担。自此，从1954年以来形成的“法院司法行政模式”正式宣告结束。司法行政机关迎来了长时间的“小司法行政模式”时期。
（三）1982年后的“小司法行政模式”
1982年以来，伴随着法院司法行政工作转由法院自行管理，行政法律法规编纂工作被交由国务院法制局负责管理，我国司法行政机关的职能被减少到历史最低限度。根据1982年6月国务院确定的机构编制，司法部主要设置以下部门：办公厅、政策研究室、教育司、宣传司、公证律师司、调解司、外事司、人事司，等等。司法行政机关的主要职能有司法干部培训、政法院校管理、法制宣传、律师管理、公证管理、人民调解，等等。由于司法行政机关既不再对检察机关的司法行政工作进行管理，也不再对法院的司法行政工作加以监督，因此，这种最低限度的司法行政制度可以被称为“小司法行政模式”。
从1982年到2001年，司法行政机关的职能有增有减，但大体维持在“小司法行政模式”的框架之内，其对法院、检察院的司法行政管理权进一步压缩，对政法教育的管理则基本被取消，但同时获得了监狱管理和劳动教养管理职权，并负责管理我国的国际司法协助工作。1983年9月，国务院将原属公安部的劳改局和劳教局划归司法部，司法部组建了新的监狱管理局和劳教管理局。这标志着我国司法行政机关开始行使对刑罚执行和劳动教养执行的管理权，是我国刑罚执行体制的重大改革。1987年，国务院批准司法部成立司法协助局，这是我国司法行政机关对国际司法协助工作行使管理权的开始。1985年12月，司法部曾对全国司法干部培训体制作出过调整，设置了包括中央政法管理干部学院等在内的若干院校，仍然保持着对法院、检察院和司法行政机关干部的在职培训职权。但随着最高人民法院先后设立全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心，随着最高人民检察院先后设立中国高级检察官培训中心和中央检察官管理学院，最高法院和最高检察院逐步加强了对法官、检察官的自行培训工作。1997年，最高人民法院设立国家法官学院；1998年，最高人民检察院设立国家检察官学院。这两所院校的成立，标志着对法官、检察官的在职培训全部由最高法院和最高检察院自行承担。2000年，中央政法管理干部学院被并入中国政法大学，而中国政法大学与其他四所政法院校则先后被划归教育部或各省市教育行政机关进行管理。这标志着司法行政机关对法院、检察官干部的教育培训职能完全消失，同时也意味着司法行政机关对政法院校的管理职能也基本上不复存在。2000年，司法部直属的高等院校仅剩下一所中央司法警官学院。
（四）2001年后司法行政职能的适度扩张
2001年以来，随着我国司法体制改革的逐步推进，为解决法院、检察院权力过于集中所带来的问题，一些原由法院、检察院负责管理的司法行政工作逐步被划归司法行政机关，司法行政机关逐步获得了一些司法行政管理权。与此同时，司法行政机关在执行法院生效判决方面获得了更多的职权。由此，司法行政职能开始进入一种“适度扩张”的状态，从而形成了一种“司法行政职能适度扩张模式”。
自2001年以来，司法行政机关先后获得了管理国家司法考试、法律援助、司法鉴定、社区矫正等各项司法行政事务的权力。具体说来，随着统一司法考试制度的建立，司法行政机关开始行使国家司法考试的管理权，任何申请担任法官、检察官、律师的人，都必须通过这一国家司法考试。2003年，随着统一的法律援助制度的建立，各级司法行政机关组建了法律援助管理机构。2005年，随着国家司法鉴定体制改革的推进，司法行政机关拥有了对司法鉴定事务的管理权，除了公安机关、检察机关内设的鉴定机构以外，其他司法鉴定机构都要经过司法行政机关的考核、认证、登录和鉴定范围的确认。2012年，随着社区矫正制度的建立，司法行政机关开始对非监禁刑的执行行使管理权。
但与此同时，随着司法体制改革的深入推进，司法行政机关管理的一些职能也发生了一些变化。例如，2014年，随着劳动教养制度的废除，司法行政机关下属的劳动教养场所被改造成“强制隔离戒毒所”，各级司法行政机关开始设立戒毒管理部门，为区别于公安机关下辖的强制戒毒机构，这类戒毒机构被称为“司法戒毒机构”。又如，随着国家司法考试制度被改造成法律职业资格考试制度，所有申请担任法官、检察官、律师以及申请从事立法、政府法制、公证、制裁等法律职业的人士，都要通过统一的国家法律职业资格考试。司法行政机关对国家法律职业资格考试行使管理权。
这样，我国司法行政机关无论是在职能还是在机构编制上都经历了巨大变化。迄今为止，这个国家行政机关所担负的职能主要包括两大类：一是处于不断扩张之中的司法行政管理权，包括国家统一法律职业资格考试、司法鉴定、律师、公证、法律援助等司法行政事务管理权；二是也处于不断加强之中的生效判决执行权，包括对监狱、社区矫正的管理权；三是其他法律事务的管理权，包括强制隔离戒毒、人民调解和基层司法行政事务、法制宣传、国际司法协助等事项的管理权。
三、宏观司法行政模式--我国司法行政机关的职能定位
从世界范围内来看，司法行政机关的职能存在两种模式：一是英美法国家的“司法行政领导检察工作模式”；二是大陆法国家的“大司法行政模式”。根据前一模式，司法行政机关在管理政府法律事务的同时，还有行使检察职能，也就是代表政府对犯罪案件行使刑事追诉的职能。例如，美国联邦司法部，作为联邦检察官的领导机构，对于那些“联邦罪案件”刑事追诉权，包括领导联邦调查局行使侦查权，代表政府提起公诉。但与此同时，司法部还负有对移民、反垄断、烟酒枪炮爆炸物、缉毒、判决执行等项法律事务的管理权。而根据后一种模式，司法行政机关作为政府组成部分，负有对法院、检察机关的司法行政事务进行管理的权力，举凡法院、检察机关的设置、预算、后勤保障、财政经费，法官、检察官的编制、入职、晋升、奖惩，以及司法考试和法官、检察官的教育培训等事项，司法行政机关都负有做出规划、提出建议甚至进行决策的权力。这两种模式的相同之处在于，司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分，司法部长甚至属于内阁成员；司法行政机关都负有对监狱、未决羁押场所加以管理的职责。但两者的主要区别在于，前一模式下的司法行政机关领导检察工作，对于追诉犯罪负有全面责任，而后一模式下的司法行政机关则对法院、检察机关的全部司法行政事务负有管理责任。前一模式下的司法行政机关可以被称为总检察院或者政府法律事务部，后一模式下的司法行政机关则属于法院、检察机关的“司法行政事务管理部门”。
建国初期，我国司法行政机关的职能是参照大陆法系的模式建立起来的。所谓“大司法行政模式”，其实在一定程度上就是大陆法系国家司法行政机关的缩影。这可能是建国初期全面参照借鉴和移植前苏联的司法体制的一种结果。但随着一轮又一轮的司法体制改革，特别是在1979年恢复法制建设以来，我国司法行政体制与大陆法系的模式渐行渐远，终于在1982年以后走上了一条独立发展的道路。但是，这种司法行政体制从来就没有倒向英美法系的模式，未来也几乎没有领导检察工作的可能。这是因为，按照我国人大领导下的“一府一委两院制”，检察机关与法院都是司法机关，与同级政府一起，由同级人大及其常委会产生，并向其报告工作，接受其监督。而司法行政机关作为政府领导的行政部门，所行使的是行政职能，与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。
既然我国现行的司法行政体制既不同于大陆法系的“大司法行政模式”，有别于英美法系的“司法行政领导检察工作模式”，那么，这种体制的核心特征究竟有哪些呢？
在我国，司法行政机关作为管理“司法行政事务”的行政机关，竟然对法院、检察院的司法行政事务不再行使管理权，这容易令人产生疑惑：司法行政机关的“司法行政管理职能”究竟体现在哪里呢？其实，根据1982年以来我国司法行政职能的演变情况，我们可以发现，在我国的司法体制中其实存在着两种“司法行政事务”：一是“宏观司法行政事务”；二是“专门性司法行政事务”。前者是指可以独立于公检法三机关之外的共同司法行政事务，后者则是指可由公检法三机关分别加以管理的司法行政事务。
从新中国成立以来，司法行政机关一直在行使着一些基本的司法行政事务，如律师、公证、法制宣传、人民调解等事务。1982年以来，司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。这些事务都属于“宏观司法行政事务”。因为它们不属于公检法三机关所独有的司法行政事务，而独立于这些机关的基本法律职能，具有明显的普遍性和共同性。这些职能要么本来就归由司法行政机关加以管理（如律师、公证、人民调解、法制宣传等），要么是随着司法体制改革的推进而逐步被划归司法行政机关的（如刑罚执行、司法考试、司法鉴定、社区矫正等）。当然，对于哪些司法行政事务属于这种“宏观司法行政事务”的问题，并没有一个放之四海而皆准的标准，而是我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。经验表明，当某一项司法行政事务交由公检法三机关自行加以管理会出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等问题时，该项事务就应从公检法三机关独立出来，被确定为“宏观层面的司法行政事务”，并最终被划入司法行政机关的管理职能。
至于法院、检察院、公安机关对本系统人财物的管理事务，可以界定为“专门性司法行政事务”。例如，建国初期司法行政机关对法院和检察机关的设置，对司法干部教育、训练，对司法干部登记、分配、任免，对全国诉讼案件种类、数量及社会原因之统计，对司法经费之厘定等事项，就都属于这种“专门性司法行政事务”。而1979年确定司法行政机关负责管理法院司法行政事务后，诸如各级法院的设置、人员编制的确定、司法经费的保障以及办公机构的安排等事项，也属于法院内部的专门性司法行政事务的范围。经验表明，由法院、检察院对这些专门性司法行政事务进行自行管理，有助于实现法院、检察院内部司法行政事务的专门化，有利于对法院、检察院人财物的有效管理，也符合我国现行的司法体制。根据我国实行的“人大领导下的一府一委两院制”，法院、检察院都属于国家司法机关，他们与同级政府都由同级人大及其常委会产生并向其报告工作，而司法行政机关作为政府的组成部分，在宪法层面上并不享有与法院、检察院相同的政治地位。假如我国继续实行建国初期实行过的“大司法行政模式”，那就意味着法院、检察院的人财物要受制于同级政府及其司法行政机关的控制，这显然不利于法院、检察官独立行使职权这一宪法原则的实现。2014年以来，为实现法院、检察院“去地方化”的改革目标，改革决策者推行了法院、检察院人财物收归省级统一管理的举措，一方面强化法院、检察院的财政预算和基本建设由省级财政加以保障，另一方面也强调入额法官、检察官的遴选和惩戒要由省级专门委员会加以决定。这些改革举措足以显示，凡是涉及法院、检察院人财物等司法行政管理的事项，都没有被划归司法行政机关加以管理，而是要么被交付上级法院、检察院，要么被交付省级专门部门进行统一管理。这显然说明，法院、检察院甚至公安机关内部的“专门性司法行政事务”，是不可能被纳入司法行政机关的管理体系的。
在“宏观司法行政事务”与“专门性司法行政事务”发生分离的情况下，司法行政机关究竟承担哪些司法行政事务呢？根据20世纪80年代以来的司法行政体制改革的经验，由公检法三机关负责管理的一些司法行政事务，由于涉及本部门的多重利益，也由于与本部门的核心职能存在着一定程度的冲突，存在着专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题，因此逐渐发生了从“专门性司法行政事务”向“宏观性司法行政事务”的转移。迄今为止，这种司法行政职能的转移还在进行着。例如，法院人民陪审员、检察机关人民监督员的管理工作正在逐渐被转移到司法行政机关的控制之下。这确实是新时期宏观性司法行政事务得到加强的标志性事件。
那么，司法行政机关的“宏观性司法行政管理职能”究竟有哪些呢？通过总结过去的改革经验，并展望未来的司法行政体制改革的前景，可以将这种宏观性司法行政管理职能分为三个方面：一是公共法律服务体系的管理职能，包括对律师、公证、法律援助、司法鉴定、社区矫正、人民调解等公共法律服务职业的宏观管理；二是法院生效裁判的执行职能，目前主要是通过监狱对有期徒刑和无期徒刑、死刑缓期两年执行等自由刑的执行，以及通过社区矫正机构对非监禁刑的执行；三是法院、检察院、公安机关的司法后勤保障职能，包括对法律从业人员的遴选、在职人员的培训、法学教育、司法鉴定等方面保障职能。
四、公共法律服务体系的构建
随着律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解、社区矫正等一系列司法行政事务逐渐被归入司法行政机关的管理范围，“公共法律服务”作为公共服务体系的有机组成部分，逐渐形成了一种有机的制度体系。对公共法律服务进行有效的管理，也被视为司法行政机关的重要职能。从改革的角度来看，公共法律服务体系的构建，被视为全面推进依法治国、实现国家治理现代化的必然要求。为适应我国公共法律服务体系的建立和完善，司法行政机关需要在公共法律服务的管理上发生根本的转型，也就是从行政控制型管理模式向服务型管理模式进行转化。
（一）公共法律服务体系的形成
迄今为止，经过多年的司法行政体制改革，我国已经在律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解等领域初步形成了多元化的法律服务制度。在管理体制上，司法行政机关对这些法律服务业也从原来的行政控制向行业调控方向进行转变。未来，为保障法律服务业的健康发展，司法行政机关应考虑建立统一的法律服务体系。
作为政府行政机关的组成部分，司法行政机关对一系列法律服务事务拥有管理权。但是，过去的管理方式几乎都是上令下从式的行政控制，也就是将几乎所有法律服务机构都作为司法行政机关的下属机构，通过发布指令、任免干部、行政奖惩等行政方式进行垂直领导。例如，在我国律师制度恢复之初，随着法律将律师定位为“国家法律工作者”，将律师工作机构定位为“法律顾问处”，司法协助局机关几乎将律师视为内部管理的事业编制人员，而将法律顾问处则作为内部设置的事业机构。又如，各级司法行政机关过去对司法鉴定机构也采取行政控制的管理方式，凡司法鉴定机构的设置、负责人的任免、人员的调配、工资福利的发放、人员的奖惩等事项，几乎都由司法行政机关像对待公务员那样加以管理。再如，司法行政机关曾一度直接对政法院校拥有管理权，但这种管理也带有行政控制的色彩，从高校的设置、高校负责人的任免，直到高校的行政事务，司法行政机关的行政领导无处不在，这大大限制了政法院校的办学自主行权，违背了法律教育的基本规律。
从1982年以来，伴随着整个政治体制改革和经济体制改革的逐步推进，司法行政机关对于法律服务的管理方式也在发生着根本的变化。这种变化的基本轨迹是行政控制的色彩逐渐减弱，行业指导的特征逐渐加强。法律服务机构逐渐从司法行政机关控制下的“准公务员”，变成独立自主地从事法律服务的专业人员；法律服务机构也从司法行政机关控制下的事业单位，变成独立经营、自负盈亏的法律服务机构；多种法律职业协会作为独立注册的社团法人，承担起对本法律职业从业人员的监督管理职责。随着司法行政体制改革的逐步深入，律师协会对律师职业的监控力度逐步加强，包括律师在职培训、维护权益、纪律惩戒在内的一系列律师事务，逐步由律师协会进行自主性管理。甚至越来越多的律师协会在会长选举和理事任免等方面，显示出越来越强烈的独立自主性。与此同时，作为公证员工作机构的公证处，尽管是由司法行政机关设立的，但在公证事务的办理上越来越具有独立自主性，公证员协会在教育培训、权益维护、业务交流、纪律惩戒等方面，也越来越按照公证业务的规律进行管理。
2005年司法鉴定体制改革的初步完成，从根本上改变了司法行政机关管理司法鉴定事务的工作方式。通过这次改革，司法行政机关基本上不再设置司法鉴定机构，除了侦查机关内设的鉴定机构以外，其他鉴定机构基本上转变为自负盈亏、自主经营的社会鉴定机构，这类鉴定机构具有明显的经营性、社会性和服务性。司法行政机关对司法鉴定的管理，从原来的行政控制方式彻底转变为现在的行业指导方式。无论是对司法鉴定机构，还是对司法鉴定人，司法行政机关的行业指导和监控主要表现在以下几个方面：颁布司法鉴定执业证书，划定司法鉴定活动范围，登记司法鉴定机构和鉴定人名册，制定和维护司法鉴定职业伦理规范，进行司法鉴定人诚信等级评估，对司法鉴定人进行教育培训，对违规鉴定人进行调查惩戒，等等。
（二）统一法律服务体系的完善
在对律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解等法律服务业的管理过程中，司法行政机关应在总结成功经验的基础上，建立一套统一的行业调控制度。司法行政机关应允许所有这些领域的法律服务机构按照自负盈亏、自主经营的原则从事法律服务活动，将这些机构中的法律服务人员按照专业法律服务人员来加以管理。无论是对法律服务机构还是对法律服务人员，司法行政机关都应采取行业调控的方式进行管理也就是通过确立法律服务业的准入资格、颁发执业证书、确定服务范围、名册登记、制定并维护职业伦理规范、教育培训、组织纪律惩戒等方式，对法律服务机构和服务人员进行监督和调控。另一方面，应当全面推动法律服务协会的建立和完善，将部分行业调控职能逐渐交付法律服务协会来行使。目前律师、公证和司法鉴定已经组建了相关的行业协会，未来的法律援助、人民调解甚至与社区矫正有关的司法社工领域，也应组建相应的法律援助协会、人民调解员协会以及司法社会工作者协会。在这些法律服务行业协会组建完毕的前提下，逐渐由这些行业协会来组织从业人员教育培训，维护从业人员的合法权益，对违规违纪人员进行必要的纪律惩戒。
考虑到未来的社区矫正机构将承担更多非监禁刑的执行职能，而单靠司法行政机关设在基层的社区矫正人员根本不足以完成这方面的使命，因此，可以考虑借鉴和推广北京、上海等地的改革经验，全面组建社会工作者服务机构，并将其纳入法律服务体系之中。目前，社会工作者的工作机构一般设在共青团、高校、非营利性组织等之中，可以协助社区矫正机构提供多方面的服务工作。未来，为有效地规范这些社工机构的工作，司法行政机关有必要组建司法社会工作者协会，对司法社工的从业资格、从业范围、名册登录、职业伦理维护、权益维护、纪律惩戒等加强管理和调控，使该项服务业得到健康发展。
五、生效裁判的执行职能
从1982年监狱机构被划入司法行政机关以来，刑罚执行逐步被纳入宏观司法行政事务之中，成为司法行政机关的重要职能。后来，随着社区矫正机构的逐步设立，那种针对非监禁刑的执行监督工作，也被整合进司法行政机关的法律职能之中。但迄今为止，我国的刑罚执行权仍然由司法行政机关、公安机关和法院分别加以行使，那种统一的刑罚执行体系尚未建立起来。与此同时，尽管司法改革决策者提出了“审判权与执行权相分离”的改革目标，但民事裁判的执行权仍被控制在法院手中，造成法院司法职权的过于集中，带来一定程度的权力滥用乃至司法腐败问题，也在一定程度上助长了“执行难”问题。
司法行政改革的经验表明，法院生效裁判的执行权不是司法裁判权，而属于宏观性司法行政事务的组成部分。唯有建立统一的刑罚执行体系，并进而将法院生效裁判权统一归由司法行政机关加以行使，才能解决这种由执行权的分散行使所带来的一系列问题。为有效地从事“宏观司法行政事务”的管理，有必要将法院的民事裁判执行权逐步划归司法行政机关，由此实现审判权与执行权的彻底分离。
（一）执行权划归司法行政机关的历史必然性
1982年“劳改”机构和“劳教”机构同时被从公安部划归司法部，这是我国司法行政机关统一行使刑罚执行权的开端。在司法行政机关机构设置发生变化的背后，存在着刑罚执行权与侦查权、劳动教养决定权与执行权的职能分离。
当时为什么要进行这种重大改革呢？道理其实很简单，在公安部领导“劳改”部门的情况下，公安机关既行使刑事侦查权，又行使刑罚执行权，这一方面大大削弱了公安机关刑事侦查职能和维护治安职能的有效性，使得公安机关无法集中有限的人力物力履行“治安保卫机关”的职责，无法有效提高刑事案件的破案率，也对其维护社会治安职能的发挥带来消极影响。另一方面，作为自由刑的执行机关，公安机关要对在押已决犯进行教育矫正，贯彻教育、感化、挽救相结合的工作指针，但公安机关侦查破案、快速维护社会治安的职能，明显与矫正罪犯的职能发生冲突，经常顾此失彼，使得刑罚执行职能在公安机关内部逐渐被边缘化。既然公安机关同时行使刑罚执行权和刑事侦查权，会带来如此严重的消极后果，那么，将这种职能加以分离，将刑罚执行权划归司法行政机关行使，这对面临沉重侦查破案压力的公安机关而言，未尝不是一种解脱。
同样的道理，在公安机关对劳动教养同时行使审批决定权和执行权的情况下，公安机关当时也面临着管理全国数百家劳动教养场所、对数十万人进行劳动教养的沉重压力。在公安机关担负着越来越沉重的侦查破案和维护社会治安任务的情况下，这种对劳动教养场所的管理职能，会耗费大量的人力物力财力。不仅如此，对劳动教养人员的教育矫正，与对罪犯的教育改造一样，也都不是公安机关的工作强项，与公安机关作为治安保卫机关的职能存在着明显的矛盾。自20世纪末期以来，劳动教养的适用对象越来越集中到反复吸毒成瘾、多次卖淫嫖娼以及从事严重危害社会治安的行为人，而对这些人的教育矫正又不得不伴随着戒毒、戒除不良习气、进行特殊教育等专门性工作。这种专门性工作显然不是公安机关所擅长的。更何况，公安机关对劳动教养既行使审批决定权，又自行行使执行权，也造成权力的过分集中，影响劳动教养决定的公正性和准确性。正因如此，劳教机构被划归司法行政机关，这带来劳动教养的决定权与执行权的真正分离，使得劳动教养的审批和决定权不再受制于执行职能，也使得劳动教养的执行逐步走向专业化、正规化的道路。这也为后来在劳动教养制度废除后把劳动教养场所被改造成强制戒毒机构奠定了基础。
“劳改”部门和“劳教”部门被从公安机关划归司法行政机关，最终促成了监狱机构和强制戒毒机构的改革完善，使得司法行政机关成为专门行使狱政管理和司法戒毒管理的专门机构。但这种刑罚执行体制的改革后来并没有大规模地推进，而处于停滞不前的状态。公安机关作为主要刑事侦查机关，仍然行使着对拘役、管制以及部分附加刑的执行权，并利用其对看守所的管理权，将被判处短期自由刑的罪犯放置在看守所进行执行。这种由公安机关行使部分刑罚执行权的情况，破坏了国家刑罚执行权的统一行使，仍然造成刑事侦查权与刑罚执行权的高度集中和职能冲突。
与此同时，法院作为国家审判机关，目前仍然在行使着刑罚执行权和民事、行政裁判执行权，造成事实上的审判权与执行权的高度集中和职能混乱。在刑事执行领域，包括死刑、罚金刑、没收财产刑在内的刑罚，都是由法院自行加以执行的。而那些涉及违法所得的追缴，尽管还不算是一种独立的刑罚，但竟然也是由法院自行执行的。显然，对公民生命权的剥夺以及对个人财产权的剥夺，都存在法院“自审自执”的问题，既破坏了国家刑罚执行权的统一行使，又带来了审判权与执行权的相互冲突。
而在民事、行政裁判的执行领域，法院既行使审判权，又行使对生效裁判的执行权，既负责行使执行实施权，又负责对执行过程中执行标的等变更问题行使裁判权，这种将审判权与执行高度集中行使的体制，既造成法官自由裁量权的滥用，甚至酿成结构性的司法腐败问题，又由于法院自身政治权威和资源的局限而带来制度性的“执行难”问题。2014年以来司法决策者本来已经提出了“审判权与执行权分离”的改革目标，但这一改革迟迟没有实质性的推动，法院只是在内部建立了一些保证执行实施权与执行裁判权相对分离的技术性应对措施。
（二）统一刑罚执行体系的构建
为了建立统一的刑罚执行体制，保障刑罚执行权被统一掌握在中立国家机关手中，避免执行权与侦查权的冲突，也避免执行权与审判权的矛盾，有必要将刑罚执行权全部收归司法行政机关统一行使。
首先，那些由公安机关负责执行的刑事处罚，包括拘役、管制以及包括剥夺政治权利、驱逐出境在内的部分附加刑，都应转由司法行政机关予以执行。经过1982年以来的司法行政体制改革，我国司法行政机关在狱政管理方面积累了丰富的经验，并逐步建立了对社区矫正的管理机制，对监禁刑和非监禁刑的执行都有了较为成熟的管理网络。因此，未来可以考虑对被判处拘役的罪犯，放置在监狱内单独执行刑罚；对于被判处管制的罪犯，可以将其纳入社区矫正的执行体系之中；对被判处剥夺政治权利的罪犯，可以由司法行政机关联络其所在的村庄、街道或者社区，对其选举权、被选举权以及其他政治权利的剥夺情况进行动态监控，以保证这一刑事处罚的有效执行。考虑到司法行政机关设有司法协助部门，对于那些被判处驱逐出境的外国人或无国籍人，可以由该部门根据国际条约或者根据互惠原则，有效执行这类特殊的附加刑。
其次，那些由法院负责执行的刑事处罚，包括死刑、罚金刑、没收财产刑，都应被转交司法行政机关加以执行。作为一种旨在剥夺罪犯生命权的极刑，死刑的执行应由司法行政机关下属的监狱机构负责执行。可以考虑在监狱机构设置死刑执行部门和执行设施，在接到最高人民法院生效的死刑裁判文书和最高法院院长执行死刑的命令之后，监狱死刑执行官员应交付法警执行死刑，检察机关可以派员临场监督。与此同时，对于法院生效判处的罚金刑和没收财产刑，也应由司法行政机关下设的执行部门负责执行，必要时可以采取诸如查封、扣押、划拨、冻结、拍卖、变现等财产性执行措施。对于所执行来的财产，应一律上缴财政部门设置的国库账户。检察机关也应派员全程监督司法行政机关对财产性的执行活动。
再次，在统一的刑罚执行体系建立之后，司法行政机关除了继续设置和完善监狱、社会矫正机构以外，还可以考虑组建新的刑罚执行机构。未来的监狱可以继续对所有被判处有期徒刑、无期徒刑和死刑的罪犯行使执行权，还可以对被判处拘役的罪犯进行单独关押，执行特殊的教育矫正措施。未来的社区矫正机构对那些被判处管制、缓刑、假释的罪犯，执行非监禁性刑罚措施，包括监督劳动、教育、治疗、考察、评估等各项矫正措施，同时对那些被判处剥夺政治权利的罪犯，社区矫正部门也负责进行执行。那些被判处驱逐出境的罪犯，未来可以由司法部下设的司法协助局负责执行。至于那些被判处罚金刑、没收财产刑的罪犯，司法行政机关可以考虑设置专门的财产刑执行机构负责执行。考虑到这类执行涉及对个人财产权的剥夺问题，未来对这类刑罚的执行可以与民事、行政裁判的执行由同一机构一并实施。
（三）民事和行政执行体制的全面变革
早在2014年，司法改革决策者就提出了“审判权与执行权分离”的改革设想，但最高法院提出的改革方案却是在法院内部分别设置执行实施机构和执行裁判机构，实现所谓的“内部审执分离”。但经验表明，无论是审判业务庭与执行机构的分离，还是执行机构内部执行实施权与执行裁判权的分离，都存在着一些难以克服的缺陷和弊端。这种内部审执分离既无法解决结构性的“执行难”问题，也无法解决由于审判权与执行权集中在法院所带来的自由裁量权滥用问题，甚至难以避免制度性的执行腐败问题。因此，民事和行政执行体制改革的唯一出路还是推行全面的“外部审执分离”，也就是将民事和行政裁判的执行权全部交由司法行政机关负责行使，法院专心致志地从事民事和行政裁判活动。
具体说来，未来民事案件和行政诉讼案件的裁判活动可分为两个部分：一是实体性审判活动，也就是对提起民事诉讼和行政诉讼的案件，为确定民事责任和行政处罚的合法性问题所进行的所有审判活动；二是执行裁判活动，也就是在执行过程中遇有诸如诉讼标的变更、执行对象发生变化或者执行案外人提出异议的情况，执行实施机构应当中止执行活动，将前述事项交由法官予以裁决，后者经过审查作出执行裁定。上述两项司法裁判权都应由法院加以行使，但可以进行必要的分离，也就是前一种裁判权由民事审判和行政审判部门行使，后一种裁判权则由专门的执行裁判法官负责行使。
至于未来对民事和行政裁判的执行实施权，则一律交由司法行政机关负责行使。可以考虑在司法行政机关内部组建民事行政裁判执行部门，由其负责对全部民事和行政裁判执行。为保证民事和行政裁判执行的顺利实施，可以在该执行部门配备必要的司法警察和执行设备，对被执行人采取包括查封、扣押、冻结、拍卖、变现等在内的一系列执行措施，必要时对于那些阻碍执行活动的被执行人，也可以经执行裁判法官批准，采取剥夺人身自由的强制措施。但无论如何，在执行实施过程中，一旦发生诸如执行标的变更、执行对象发生变化或者案外人提出异议等情形的，执行人员应当立即中止执行活动，将有关事项提交执行法官负责裁决。一旦执行法官作出裁决，司法行政机关的执行部门将恢复执行活动的进行。
六、司法保障职能
在公共法律服务和生效裁判的执行职能之外，我国司法行政机关还在行使着一些司法保障职能。从2000年国家统一司法考试制度建立以来，到2005年司法鉴定体制改革的推进，一些不适宜由侦查机关、检察机关和法院加以管理的司法行政事务逐步被归入司法行政机关的管理范围，变成宏观司法行政事务的组成部分。目前，法院人民陪审员的遴选和管理，以及检察机关人民监督员的遴选和管理，正逐步被纳入宏观司法行政事务的重要组成部分。经验表明，这些公安机关、检察机关和法院所不宜行使的司法行政事务，一旦归由司法行政机关加以行使，就可以有效解决这些专门机关机构臃肿、效率低下和权力过于集中的问题，对于这些司法行政事务走向专业化和科学化，也提供了难得的发展契机。
但是，司法行政机关所行使的司法保障职能仍然存在一些值得关注的问题。尽管20世纪50年代曾经出现的“大司法行政模式”，在我国并没有重新出现的制度空间，但是，我国法院、检察院对其人、财、物的全面管理，对于法官、检察官乃至司法警察的教育培训，确实带来了一些值得关注的问题。与此同时，公安机关所主管的一些行政管理事务，如未决羁押机构等，也产生了类似的问题。可以说，在司法保障职能的强化方面，我国司法行政机关还有较大的改革空间。
（一）法律从业人员的遴选与培训
1982年以来，司法行政机关在创建律师制度的基础上，推行全国统一律师资格考试制度。2000年以后，随着全国统一司法考试制度的建立，司法行政机关获得了组织和管理司法考试的权力。这是法官、检察官、律师遴选制度发生的重大变化，标志着我国法律职业从业人员的培养方式朝着专业化和精英化方向迈进了一大步。在总结司法考试制度成功经验的基础上，司法改革决策者构建了全国统一法律职业资格考试制度，使得更多从事法律职业的人员，包括立法人员、侦查人员、公证人、仲裁人员等都要通过国家统一司法考试，才具有相应的法律职业从业资格。可以说，从律师资格考试制度的建立，直到全国统一法律职业资格考试制度的推行，我国司法行政机关为法律职业从业人员的专业化和精英化作出了较大贡献。
但是，要实现法律职业从业人员的专业化和精英化，仅靠统一法律职业资格考试制度的推行还是远远不够的。这种考试制度所保障的仅仅是较高的法律职业入门条件和较为严格的遴选程序而已。自国家统一司法考试制度推行以来，由于这一考试难度极大，通过率非常低，因此被称为国内“第一考”。由于全日制法学教育本身存在着制度性的缺陷，也由于司法人员的在职教育培训机制存在着一些漏洞，更由于那些通过国家统一司法考试的人士处于放任自流的状态，而根本没有建立相应的国家统一司法研修制度，法官、检察官和律师的职业水平仍然存在着一些难以尽如人意之处。
我国司法行政体制改革的经验表明，对于法官、检察官、律师以及其他从事法律职业的人员，唯有建立统一的教育、培养、遴选、研修、在职培训等职业养成体系，才有可能确保从事法律职业人员的专业化和精英化。而根据2014年以来司法体制改革的目标，唯有确保那些具有较高素质和丰富经验的司法精英人士进入法官、检察官的员额，并保证法官、检察官独立自主地行使职权，才有可能维护司法的公平正义，并优质高效地完成司法工作。有鉴于此，未来的司法行政体制改革应当在培养专业化和精英化的法律职业从业人员方面发挥积极的作用，并将此类管理事务纳入司法行政的重要职能之中。
在1982年以后，全日制政法院校被划归教育部或各省级教育行政部门，这固然有助于法学教育与其他专业高等教育的融合，但是也带来了一些深层次的问题。其中最突出的问题是教育主管当局无法按照法学教育的规律，为法律院校的人才培养制定有针对性的教育行政政策。无论是专门的政法院校，还是普通高校的法律院系，教育行政部门无法确立科学合理的准入门槛，无法建立可操作的法学培养标准，无法为法律院系建立公正的退出机制。而司法行政机关由于不再负责法学教育的管理工作，对于法律院系的开办、师资要求、课程设置、学位授予等不再承担监管责任。在此背景下，越来越多的高等学校开办法律院系或者开设法学专业，而教育行政部门所设置的条件和门槛则是低之又低，而对于那些开设法律院系或法学专业的高等学校，其毕业生一旦获得法学本科以上学位，就可以畅通无阻地参加国家统一法律职业资格考试，并在通过考试后成为法官、检察官、律师以及其他法律职业从事人员。应当说，对于法律院系或法学专业的开设，司法行政机关固然不承担直接的管理责任，但是，对于现有全日制高等院校法学毕业生能否有资格参加全国统一法律职业资格考试，难道就不能设置一定的门槛吗？难道司法行政机关就不能对各高等院校法律人才培养的水平进行一定程度的审查和评估，并对不符合条件的高等院校作出不允许其毕业生参与法律职业资格考试的惩戒吗？
司法行政机关对于法律人才培养要发挥积极的作用，还应当考虑对那些通过全国统一法律职业资格考试的人士建立统一的司法研修制度。本来，在2000年以后全国统一司法考试制度推行之时，就有学者提出了借鉴大陆法系国家的司法官训练模式，建立司法研修制度的设想。但是，这一设想没有得到任何认真的回应。未来，随着全国统一法律职业资格考试制度的推行，几乎所有法律职业从业人员都要通过这一重要的资格考试，才能走上法官、检察官、律师等法律职业之路。但是，通过这一资格考试的人士充其量只是在法律专业知识的掌握上达到了从事法律职业的最低标准，还远远无法达到立即胜任法律职业的程度。既然如此，司法行政机关为什么就不能在全国层面和各省层面开设专门的司法研修学院，为那些通过法律职业资格考试的人士，举行为期两年的法律实务培训呢？经过这种专门法律实务培训之后，这些人士再被遴选为法官、检察官、律师等法律职业，就能尽早胜任本职工作。
除了司法研修以外，对于在职法官、检察官的教育培训也没有建立统一的制度体系。迄今为止，最高法院组建了国家法官学院，最高检察院组建了国家检察官学院，这些教育机构负责对在职法官、检察官的教育培训工作。与此同时，各省、直辖市、自治区高级法院开始法官学院分院，各省级检察机关也开办了检察官学院分院。由此形成了遍布全国各级法官和检察机关的在职教育培训体系。但是，这种培训体系一方面严重分散了有限的在职教育资源，无法整合既有的人力物力财力资源来为在职法官和检察官提高优质高效的培训；另一方面也存在对在职法官、检察官无法提供统一教育培训内容，教育培训无法保证在职人员切实提高司法实务能力的问题。2000年以前，我国曾经实行过统一的在职法官、检察官教育培训制度。但由于当时众多法官、检察官没有受到过系统的法学专业训练，对法官、检察官的教育培训需要注重基础性和专业性，法院和检察机关内部教育培训制度应运而生，并最终取代了统一的司法人员在职培训体系。但是，如今法官、检察官普遍受到过法律专业训练，对在职法官、检察官的基础性和专业性教育培训已经不是紧迫的任务，而对这些在职人员的实务训练和前沿性培训，将是未来在职培训的重中之重。可以说，由司法行政机关建立统一的司法人员在职教育培训体系，将现有的法官学院、检察官学院整合进未来的司法官学院之中，已经具备了现实的基础和条件。
（二）人民陪审员和人民监督员的管理
作为公众参与司法工作的主要形式，人民陪审员制度是我国司法制度的组成部分，人民监督员制度则是我国检察制度的重要内容。过去，人民陪审员由法院自行管理，人民监督员则由检察机关自行管理。尤其是基层法院和基层检察机关，在管理人民陪审员和人民监督员方面存在着很大的工作压力。凡人民陪审员、人民监督员的遴选、名册登录、培训、参观、职业伦理规范、惩戒等项事务，都由法院、检察机关自行加以管理。这不仅会带来一系列工作负担，而且也容易出现人民陪审员不中立、人民监督员存在利害关系等一系列问题，影响了人民陪审员、人民监督员的公信力。
近年来，随着法院、检察院司法改革的深入推进，特别员额制的全面推行，法院、检察院的司法行政编制受到不同程度的压缩，原来负责管理人民陪审员、人民监督员的司法行政部门要么受到裁撤，要么不堪重负。而随着司法改革的逐步推进，人民陪审员制度和人民监督员制度还具有越来越得到加强的趋势。例如，法院在原来实行的“1加2”合议庭模式的基础上，逐步推行“3加4”合议庭模式，使得很多案件参与合议庭的人民陪审员人数需要有大规模的增加。在此背景下，一些地方开始探索在基层司法行政机关设置人民监督员管理办公室或者人民陪审员管理办公室，将人民陪审员、人民监督员的管理权向司法行政机关转移。经验表明，这种改革探索具有很大的创新性，这意味着对人民陪审员、人民监督员的管理工作，逐步从“专门性司法行政事务”转化为“宏观司法行政事务”，使其走上一条专门化、专业化的管理道路。未来，这一改革在经过全面总结的基础上，可望向全国各地加以推广，使得各地基层司法行政机关全面获得对人民陪审员、人民监督员的管理权。
（三）看守所的隶属问题
在看守所的隶属问题上，目前存在的最大问题是未决羁押权与侦查权发生冲突的问题。本来，未决羁押职能主要是为了实现对在押未决犯的有效控制，避免其发生进一步的社会危害行为，同时也有助于对其人身安全的有效保护。但在看守所归由公安机关控制的体制下，公安机关同时行使着未决羁押权和刑事侦查权，这就造成未决羁押权无法保持基本的中立性，而不得不服务于刑事侦查的需要。例如，目前公安机关高度依赖于看守所内的“狱侦机制”，使得高达三分之一以上的刑事案件通过看守所内部的“深挖机制”来得以破获。这种侦查模式既容易使看守所内的“狱侦活动”发生失控现象，造成一些“特情人员”滥用调查权，发生事实上的威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证等现象，甚至酿成冤假错案。另一方面，也造成嫌疑人、被告人的“超罪犯化”，使其受到较之罪犯更为不利的待遇，使其辩护权利乃至人格尊严都受到不合理的剥夺。
为实现未决羁押权与侦查权的分离，避免侦查机关利用羁押未决犯的便利展开任意侦查活动，有效保障在押未决犯的人身权利和辩护权利，有必要对看守所制度进行全面改革，将看守所成建制地从公安机关剥离出来，转由司法行政机关管理。这一改革如能实现，将意味着我国司法行政机关对未决犯的羁押行使管理权，也将是我国司法行政体制的一项重大变革。
将看守所成建制地转交司法行政机关管理，这一改革本身并不复杂，也不会遇到任何体制障碍。但由于看守所在公安机关的长期管理之下，已经变成了一种刑事侦查的第二战场，成为公安机关用来进行“深挖余罪”的工具，同时也是公安机关对那些被判处短期自由刑的罪犯执行刑罚的场所，因此，看守所制度的改革需要有进行一系列配套措施加以保障。首先，现行的“狱侦”制度应当全面取消，司法行政机关未来行使对看守所的管理权之后，应当全面废除“深挖余罪”机制，不得在监号内设置“特情人员”或者“耳目”，也不得协助侦查机关将“深挖余罪”或“深挖同伙”的数量，作为确定看守所行政等级的标准。其次，看守所不应继续承担刑罚执行职能，任何被生效判处自由刑的罪犯，都应被转往监狱执行刑罚，接受专业化的教育矫正。未来的看守所应变成一种专门羁押未决犯的场所，并按照无罪推定的原则，对在押的犯罪嫌疑人、被告人给予有尊严的对待，除了足额保障在押人员的福利待遇以外，还应为其有效行使辩护权提供基本的便利。再次，未来由司法行政机关管理下的看守所，既要保障侦查机关在看守所内进行讯问的便利，也要给予辩护律师及时会见的机会，使得辩护律师与在押的未决犯的会面交流得到无障碍的实现。
（四）涉案财物的管理问题
在看守所管理体制之外，公检法三机关对涉案财物的强制处分和追缴机制，也会造成这些机关对案件发生不适当的利害关系，以至于影响它们的中立性和超然性。目前，在涉案财物的查封、扣押、冻结、拍卖、变现等问题的处置上，我国普遍实行由侦查机关自行处置的工作方式，结果造成了侦查权与涉案财物处置权的高度集中，造成了侦查机关与案件结局发生直接的利害关系，影响了司法活动的公正性。不仅如此，法院对自己负责审理的案件，竟然不经过法庭审理程序就直接作出追缴违法犯罪所得的决定，并自行负责进行执行。这也影响了追缴涉案财物活动的公正性。
为避免罪犯的合法财产受到任意剥夺，也为了防止其他个人的合法财产受到无理侵犯，有必要在追缴环节建立正当程序的前提下，将追缴违法犯罪所得的执行权纳入刑罚执行体系之中。换言之，司法行政机关下设的财产刑执行部门，除了罚金刑和没收财产刑进行执行以外，还应对法院生效判决的追缴违法犯罪所得部门行使执行权。
（五）司法鉴定管理体制的进一步变革问题
通过司法鉴定体制的全面改革，司法鉴定机构从法院脱离出来，而变成由司法行政机关监督管理的社会鉴定服务机构，这有助于维护司法鉴定的科学性和权威性，也确保了法院审判的中立性和超然性。对于那些由中立鉴定机构所提供的鉴定意见，法官或合议庭无论是加以采纳还是不予采信，都不再存在法院“自审自鉴”的问题，防止出现“瓜田李下”、“自我审查”的尴尬处境。
但是，这种司法鉴定体制改革进行得并不彻底。当时公安机关、检察机关都保留了服务于本部门侦查活动的鉴定机构和鉴定人员，只不过这些机构和人员被禁止从事面向社会提供鉴定服务的活动。未来随着检察机关的职务犯罪侦查权逐步移交国家监察机关，检察机关内设的司法鉴定机构也有可能被随之移交监察机关。但无论如何，这种由侦查机关自行设置司法鉴定机构的制度安排，仍然会带来“自侦自鉴”的问题，使得司法鉴定成为侦查活动的附庸，而失去基本的中立性和超然性，甚至丧失司法鉴定之作为“法庭科学”的基本品质。从维护司法鉴定中立性的角度出发，未来那些设置在侦查机关内部的司法鉴定部门，应逐步移交司法行政机关进行管理。
结 语
司法行政体制改革应被纳入司法体制改革的整体框架之中。而要全面启动司法行政体制改革，首先需要重新界定司法行政机关的法律职能。根据我国司法行政机关的历史演变情况，也考虑到司法体制改革的基本目标，有必要将司法行政机关定位为“宏观司法行政事务”的管理者，以区别于法院、检察院和公安机关所行使的“专门性司法行政事务”。
将诸多“专门性司法行政事务”转化为“宏观司法行政事务”，并使之被纳入司法行政机关的管理范围，这是我国司法行政体制改革的成功经验。根据司法行政体制改革的基本经验，司法行政机关的“宏观司法行政事务”主要包括三个组成部分：一是统一法律服务管理职能；二是生效司法裁判的执行职能；三是司法保障职能。当然，这三种法律职能的范围和内涵都发生了各种各样的变化，具有一定的不可预期性。不过，万变不离其宗。司法行政机关作为各级政府的职能部门，既不可能走向传统的“大司法行政模式”，也不可能采纳英美法的“司法行政兼理检察业务模式”。司法行政机关终究属于一种掌管宏观司法行政事务的行政机关。其职能范围会随着司法体制改革的深入推进，从避免法院、检察官、公安机关权力集中的职能冲突的角度，得到一定程度的扩大，这是符合司法规律的改革方向的。
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